分心一秒隐患重重！哪些行为属 “分心驾驶”？危险性有多高？

但其间，我们也不断听到主张修改宪法的声音。

马怀德认为，留置措施取代双规是监察体制改革最重要的成果，但监察法草案应对留置对象、留置程序、留置场所等内容进一步细化和完善。马怀德认为，监察过程中的调查不同于刑事诉讼的侦查，若监察法对调查程序的设计比侦查更加严格，那么其对被调查人员的权利保障不亚于刑事侦查。

对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定。财新记者注意到，监察法草案第十二条规定了六类监察对象，包括： （一）中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。对非监察对象也可采取留置措施 中共十九大报告首次明确用监察委员会了采取的留置措施取代过去的两规做法，被外界视为实现双规法治化的关键举措。马怀德认为，监察委员会符合政治机关定位，但其主要职责是监督，所以称之为是专事监督的监察机关更为准确。（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。

马怀德认为，这一担忧有一定道理，但不是说只有刑事诉讼程序才能保障被调查人权利，程序完备的监察程序同样可以起到这一作用。建议先修改宪法再制定监察法 监察法草案公布后，宪法学界普遍认为监察立法应写明依据宪法，必要时要修改宪法。在中央党校做报告坐的椅子被送到博物馆。

所以，笔者认为，即使对这与两个已经发生法律效力的常委会决定，也不能轻言违宪。宪法第37条规定，任何公民非经检察机关批准或者法院决定，并由公机关执行，不受逮捕，这里的逮捕是有特定法律内涵的强制措施。但不要忘记，常委会的这两个决定还不是宪法规定的完整意义上的部分补充和修改，试点后发现有问题，还可以再恢复回来。二是，党要在善于领导人大立法中做文章、下功夫。

今年10月29日中办发文，要求在全国推开改革试点，不到一周，11月4日，人大常委会又通过改革试点的决定。新华社在一篇新闻综述中做出这个定性，引人注目，很不寻常。

当然，华国锋得知不仅没有生气，还诚恳地给中纪委回信，说这三件事都有，并作了处理。按照这两条的规定，全国人大制定基本法律，常委会在代表大会闭会期间有权对代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。在他的这一思想指导下，宪法修改委员会秘书处对宪法修改讨论稿又进行大幅修改，最后的宪法修改草案得到高票通过，就是因为这个宪法反映的是人民的共识。为什么出现这一情况？因为宪法是国家的根本大法，它只规定那些带有根本性的事项，很多事项没有也不必写进去，或者是立宪时没有预见到事物的发展而没有写进去，而全国人大及其常委会是为国家和社会制定规则的最高机关，事物发展到哪里，它的立法可能就要跟进到哪里，但宪法修改所遵循的一条基本原则就是，不轻易修改，可改可不改的不改，所以，不能要求全国人大及其常委会没有宪法的明确依据就不制定法律。

第四，应当注意的是，宪法第62条有关全国人大可以制定国家机构方面基本法律的规定，并不意味着全国人大只有对宪法明确规定的国家机构才能立法。当时，纪委工作人员不敢查华国锋，黄克诚对他们说，你们要大胆查，一切后果由我黄克诚负责。对这两个决定是否违宪，理论中已经产生质疑，不少观点认为它们是违宪的。但另一方面，宪法没有规定监察委员会，全国人大在不修改宪法的情况下制定监察法，设立监察委员会，也不能认为就是违宪。

而现在说监察法（草案）设立监察委员会违背宪法中人民代表大会制度结构的观点，主要理由就是认为监察委员会超出了宪法第3条第三款以及由此延伸的第三章国家机构中所规定的国家机构的范围。关键是，现在向社会征求意见的监察法（草案），是常委会的初次审议稿，没有体现常委会的意志，所以，也不能说常委会对宪法不尊重甚至有违宪之嫌。

建议有关方面对此予以重视研究。监察体制改革的立法，的确是党和国家的一件大事，需要广泛了解和集中民意民智，积极稳妥，多谋善断，以保证重大决策的正确。

在监察法的立法中，全国人大常委会要做的工作，主要包括：一是，初次审议和以后的继续审议。全国人大及其常委会立法，就是通过法定程序将党的主张上升为国家意志，实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。截至目前，权威的官方文件特别是立法文件尚没有对监察机关在国家机关体系中属于什么性质，给出明确答案。现在的问题是，宪法有没有对人民代表大会之下的国家机构作出明确的排他性规定？显然没有。从这个规定也不能得出对公职人员进行留置的强制程度就不能超过逮捕的强制程度，因为很显然，一个被留置的公职人员，其犯罪的危害程度以及对其进行监察侦查的复杂程度，完全可能远远超过一个不掌握公权力的被逮捕的普通犯罪嫌疑人。二是在全国各地推开监察体制改革的试点工作。

至于监察法（草案）中对监察委员会一些职权的规定，可能涉及行政机关、审判机关、检察机关的职权调整，这是难免发生的问题，但如何解决这个问题，本身即属于全国人大及其常委会的立法权限，将来立法时做好法律的衔接协调即可，不能把用法律可以解决有关国家机关职权衔接协调的问题，上升到宪法和违宪的高度。这是人民代表大会制度的根本所在、精神所在，如果监察法（草案）违反了这个精神，侵犯和损害了人民代表大会的权力（比如，规定监察委员会可以对人大及其常委会这个权力机关进行监察监督，或者行使人大及其常委会的职权），就肯定是违宪了。

历史上发生的这件中纪委常务书记监督党中央主席的生动案例，在制定监察法时是不是具有参考价值，让我们从更深广、更长远的意义上考虑制度设计中的顶层权力关系呢？ 六、建议对监察机关要不要向人大报告工作做慎重研究 现在的监察法（草案）没有规定监察委员会向同级人大报告工作，引起了不少异议。第三个层次是宪法第3条第四款的规定，即中央和地方国家机构的关系，应当在遵循中央统一领导的前提下，充分发挥地方的主动性和积极性。

第三，宪法第三章国家机构中虽然没有监察委员会这一国家机构，但上述宪法第62条的规定本身就在国家机构这一章中，所以，不能认为宪法没有规定某一国家机构，全国人大就不能立法规定它的组织和职权。如果监察法（草案）对监察委员会组织与职权的规定，违背了民主集中制的组织原则（比如，规定监察委员会不由人民代表大会产生，不对它负责，不受它监督），就违宪了。

按照宪法的规定，全国人大有修改宪法的权力，当然也有解释宪法的权力，它的立法本身就有解释宪法的性质。如果有类似禁止性的规定，在不修改宪法的情况下，全国人大立法设立监察委员会，就有违宪之嫌。而向社会公开法律草案，是依据立法法第37条的规定而做的，所以也不能因为常委会公开的这个法律草案被认为有瑕疵，就说是常委会违宪或者不尊重宪法。把这两条抓住了，才抓住了人民代表大会制度的根本，在人民代表大会之下多设少设几个国家机构，是翻不了人民代表大会这个天的，是跳不出人民代表大会这个如来佛的掌心的。

但这段时间，随着立法的推进，特别是监察法（草案）公开后，社会上产生强烈反应。建议有关方面在监察法的立法过程中，认真研究如何寻找社会最大共识，努力形成社会最大共识，使人大及其常委会的多数意见与社会最大共识一致起来。

而另外几部法律是全国人大制定的基本法律，那么，如何看待常委会对这几部法律中的有关内容作出调整执行或者停止执行的决定？这也与宪法相关。在不了解背景、没有看到常委会倾向性意见的情况下，不能说常委会违宪，也不能说常委会对宪法不尊重。

这个经验对我们今天仍然有启发意义。认为它违宪的理由之一，就是它违反了宪法中有关人民代表大会制度的结构。

建议有关方面予以慎重研究，对监察机关给出权威定性，因为制定监察法，就必须在法律上给监察机关进行定性。二是，中办的两个发文与人大的两个决定时间距离太近了。因为： 第一，宪法并没有禁止设立监察委员会或者类似监察委员会性质的机构。所以，研究常委会的两个决定是否合宪，要考虑以下几个问题： 一是，两个决定与宪法确立的人民代表大会制度的关系。

举一个简单的例子，宪法规定公民有受教育的权利和义务，但有关教育方面的法律对不同类型公民受教育的权利义务内容都做了具体限定，恐怕就不能说教育方面的法律违宪了。比如，党充分听取人大组成人员的意见，特别是听取不同的意见，在听取意见的基础上多谋善断，进一步完善自己关于监察体制改革的主张，提高立法质量。

这个规定的立足点是对该条第一款民主集中制的内容进行具体化，旨在强调这三类国家机关必须遵循民主集中制的组织原则，而不是限定人民代表大会之下国家机关的范围，说只能设立这三个机关，不能设立其他机关。从现在的情况看，宪法法律对权力机关、行政机关、审判机关的定性都比较准确，而在把人民检察院定性为检察机关的同时，又说它是法律监督机关，行使检察权，但什么叫法律监督机关？它的职权边界在哪里？检察权与法律监督权又是什么关系？一直以来未能回答清楚，这就直接影响了检察机关在国家机关体系中的法律地位和相关职权的行使。

人民代表大会制度本身就在不断健全、创新、发展和完善中，党的十八届三中全会也明确提出，要对人民代表大会制度进行实践创新，宪法对人民代表大会之下究竟应当设哪些国家机关以及这些国家机关之间的关系，虽然有明确的规定，但这些规定是开放式的，并非封封闭式的，是允许全国人大创新设立宪法规定之外的国家机关的。实际上，查阅全国人大及其常委会制定的法律即可发现，并不是所有的法律都开宗明义写了根据宪法，制定本法，不少法律没有写这一内容。